“截至目前，我们系统内显示凯里市环城高速公路北段建设项目的相关用地手续仍是‘未报件’。”7月27日下午，贵州省凯里市自然资源局用途管制科工作人员对记者坦言，中电建这个属省州重点项目，不过还未取得合法土地手续，几年间我们多次催促，但迟迟未见相关申报材料。

事实上，恰恰是省州重点工程，才让当地自然资源局在执法上屡遭困境，也让被其压覆的合法矿权资产饱尝苦楚，面对矿权人的协商维权，项目负责人竟直言“黔东南州（政府）管不了我国企、央企。”

那么，到底是什么让“违法”项目正常开工运转，又是什么导致合法民营企业权益长期受损呢？

▲中国电建-贵州高速 吴起龙/摄

“违法”用地已持续多年

公开资料显示，贵州省凯里市环城高速公路北段建设项目启动于2017年，计划在2020年9月正式通车，该项目属贵州省州重点工程，由中电建黔东南州高速公路投资有限公司（以下简称“中电建项目公司”）建设运营管理。

企查查数据显示，中电建项目公司成立于2017年7月19日，注册资本2亿元，由中国水利水电第十四工程局有限公司（以下简称“中国水电十四局”）、黔东南州交通旅游建设投资（集团）有限责任公司、中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司、西藏天路股份有限公司以及中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司共同出资，其中中国水电十四局持股30.5%，为第一大股东。

▲凯里市环北高速项目K35-K37段 吴起龙/摄

7月27日，凯里市自然资源局用途管制科工作人员给中国能源报记者现场展示了一张图表。表中所收录数据显示，凯里环北高速项目占地约7287亩，其中占用耕地约2809亩，占用基本农田1745亩，且项目目前没有合法用地手续。

该工作人员的说法得到了凯里市自然资源局执法大队相关负责人的证实。“经查，凯里市环北高速项目没有合法用地手续。”该负责人指出，早在2019年5月我局就曾收到自然资源部“遥感卫星发现凯里市环北项目疑似存在违法行为”的通知，随后执法大队对项目涉嫌非法占地进行了调查。

凯里市自然资源局调查发现，项目道路正式被提取的50个卫星片图斑均为违法占地，总面积为3710.28亩。经套合《凯里市土地利用现状图》和《凯里市土地利用总体规划》（2006-2020年）对比发现，涉及旱地1127.68亩、水田668.75亩、有林地665.45亩、灌木林地613.25亩、其他林地189.7亩、其他草地431.58亩、裸地6.03亩、设施农用地2.9亩、坑塘水面4.28亩、河流水面0.66亩。其中，符合土地利用总体规划的面积为440.71亩，不符合该规划的面积为3269.57亩，包含基本农田1265.28亩。

凯里市自然资源局执法大队相关负责人介绍，中电建项目公司的上述违法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条以及《中华人民共和国基本农田保护条例》第17条的相关规定。“我局多次以口头和发函等形式通知中电建项目公司处理相关问题，但对方并不理会，因其有国企（中国电建）背景且所涉项目为省州重点工程，我们执法也是有心无力，根本执不动。”该负责人无奈地说。

“没办法……我们只好于2019年6月24日将中电建项目公司涉嫌犯罪案件移交给凯里市公安局。”上述负责人补充说。

随后记者前往凯里市公安局跟踪采访核实。公安局分管副局长对记者表示，局里确实收到了凯里市自然资源局关于中电建项目公司涉嫌违法占地的案件线索，随后公安局也向当地政法委进行了汇报，暂时还未得到上级处理意见。

“其实，自然资源局应该移交案件的相关调查证据，而不仅仅是移交涉嫌违法占地的案件线索。”该副局长补充道。

不仅如此，自然资源部新闻处相关负责人在接受中国能源报记者采访时表示，按规定，自然资源部通过遥感卫星发现疑似违法现象后，会直接发给地方部门负责调查，当地则需将调查结果逐级上报给省级自然资源厅，再由省自然资源厅上报到自然资源部。“但截至目前，有关凯里市环北高速涉嫌违法占地的调查结果，我部还没有收到。”

重点项目被指“重点”违规

公开资料显示，公路建设项目施工许可证办理流程为申请人向行政审批中心交通运输局窗口提出申请，同时需具备以下条件：项目已列入公路建设年度计划；施工图设计文件已经完成并经审批同意；建设资金已经落实，并经交通主管部门审计；征地手续已办理，拆迁基本完成；施工、监理单位已依法确定；已办理质量监督手续，已落实保证质量和安全的措施等。

“据我所知，压矿的路段土地使用手续还在矿权人手里，中电建项目公司怎么可能拿到完整的土地手续呢？”一位不愿具名的凯里当地政府工作人员对记者表示。

既然没有合法的用地手续，施工许可证是如何办理的呢？凯里市自然资源局一位工作人员表示，我们只能看到这项目没有合法用地手续，不过省州重点项目也有可能拿到了“先行用地手续”，不过具体情况自己也不清楚。

▲凯里环北高速施工现场 吴起龙/摄

记者查询发现，“先行用地”最早出现在1991年《土地管理法实施条例》中，第二十条规定，抢险救灾急需用地的，可以先行使用，但事后必须按照规定补办临时用地或者征用、划拨土地手续。

2011年《国土资源部、交通运输部、铁道部关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》规定，国家重点公路、铁路建设项目，因工期紧急需开工建设的，在用地通过预审、项目可研批复后，桥梁、隧道、车站、特殊地基处理等控制性单体工程，以及受季节影响或与其他工程交叉干扰急需开工的工程，在设计审批部门确认工程选址和范围的前提下，可以申请并办理先行用地。先行开工工程涉及的拆迁安置用地，可一同申请办理先行用地。先行用地经批准后，要严格按照批准用地范围进行建设，同时抓紧申报正式用地，原则上应在6个月内完成。

因凯里市自然资源局不清楚中电建项目公司是否取得过先行用地手续，记者便前往中电建项目公司希望能够查看相关手续。但是先后3次采访中，工作人员分别以领导不在无法接受采访、手续文件涉密、需向领导申请等理由推脱，致使记者始终未看到任何有关凯里环北高速项目的土地使用、项目施工等有效手续。

此外，对于未取得合法土地手续的凯里环北高速项目为何能在当地顺利开工；“违法”用地却能“逼停”多座合法矿山；“违法”省州重点项目为何一路“绿灯”等问题。中国能源报记者先后2次前往黔东南州政府、2次通过拨打电话以及发送短信的方式采访贵州省黔东南苗族侗族自治州州长罗强，遗憾的是截至发稿时，罗强州长始终未对此事做一字回应。

当地一位熟悉项目的人士评价称，修建高速公路本是利国利民的好事，有利于当地经济的发展，也便于人民出行，但本就占据着优势资源的重点项目更应该合理合法的推进，而不能借助优势去违规。“像凯里环北高速属省州重点工程，且中电建项目公司还坐拥国企背景，可谓优势占尽，但有些操作甚至会凌驾于地方政府的管理之上实属不该。”

“黔东南州管不了我国企、央企”

资料显示，先行用地的适用范围最开始只涉及抢险救灾，后来逐渐扩展到国家重点建设项目中控制工期的单体工程，以及其他急需动工建设的其他工程。

北京吴少博律师事务所曾公开表示，涉及到重点工程项目时，很多人会下意识地认为，既然是重点项目肯定是合法的，其实不然。当涉及到先行用地时，需从以下几个方面考察其合法性：首先，先行用地批复不是正式的用地批复文件。先行用地，只是为让国家重点建设工程尽快开工建设而采取的在符合一定条件下先行用地施工建设的程序，根据2011年的规定，涉及公路、铁路项目先行用地的，原则上不超过6个月进行正式用地报批。

其次，先行用地的用地批复范围确定，不能超范围用地。重点建设工程，并不是整个项目都会先行用地，如果超过先行用地批复范围进行施工，就是违法行为。

另外，先行用地必须先行补偿。按规定，申请先行用地前，必须先就补偿安置征得被占地单位群众同意，及时支付补偿费用。先行用地虽不是正式的征地程序，但政府部门也必须依法给予合理安置补偿；对于未给予补偿的，即使项目有先行用地批复文件，当事人仍可主张其有权获得合理安置补偿的权益。

▲凯里市炉山镇重晶石矿矿区一角 吴起龙/摄

“当初为支持黔东南州的公路建设，我选择相信州政府和中电建项目公司的承诺。”贵州省钜荣矿业投资开发有限公司（以下简称“钜荣矿业”）负责人回忆说，在未得到补偿的情况下，我们主动让步允许其在公司重晶石矿区范围内施工，但如今看来，只能说我被骗了。

凯里市炉山镇重晶石矿采矿许可证显示，该证书取得于2017年1月17日；中电建项目公司取得贵州省交通运输厅批复同意初步设计的时间是2018年4月30日。

记者查阅材料后发现，自钜荣矿业工作人员发现道路施工人员在矿区施工后的几年间，黔东南州政府部门、中电建项目公司以及钜荣矿业已经进行了多轮协商。

2019年9月22日，中电建项目公司和黔东南州人民政府签订的《征地拆迁工作协议书》及《补充协议》中明确，由州政府负责协调该项目压覆矿山补偿，由“两高”建设指挥部具体组织实施并同意第二次评估结果作为压覆矿山补偿的最终依据，中电建项目公司及钜荣矿业公司均不得反悔。

据钜荣矿业负责人反映，进入2020年后中电建项目公司不断推翻此前的协商结果。其中5月27日上午，在凯里市中电建项目公司五楼会议室协商凯里市炉山镇重晶石矿压覆赔偿事宜期间，因谈判一时无法达成一致，中电建项目公司总经理王文云现场发威，拍桌子称“黔东南州（政府）管不了我国企、央企，罗强州长撤不了我王文云和薛锋（副总经理）的职。”

7月28日，黔东南州组织召开“州重点公路项目建设领导小组办公室关于研究凯里环城高速公路北段项目因压覆炉山镇重晶石矿引起媒体关注的专题会议”要求，中电建项目公司必须按照州“重公办”（即州重点公路项目建设领导小组办公室）此前形成的决议，在8月1日前将凯里环北高速压覆炉山镇重晶石矿赔偿的处理意见及方案，书面告知炉山镇重晶石矿矿业权人钜荣矿业，逾期造成的后果，由中电建项目公司自行承担。

不过，中电建项目公司30日发布了一份由王文云签发的文件中提到，黔东南州政府有关部门与项目公司非行政隶属关系，上述协商函件只能做建议参考，并非行政命令。

对于中电建项目公司未取得土地手续便动工建设、压矿赔偿，以及项目二分部新街隧道工程实施过程中，项目经理虚构事实骗取1000余万元工程款等问题，记者分别发函至其控股公司中国水电十四局以及其控股公司的母公司中国电建，分别就如何监管下属公司与涉及项目；压矿赔偿工作为何不按照原国土资源部规定进行等问题进行采访，但截至发稿时，暂未收到任何回复。

对于黔东南州和凯里市“违法用地”、中国电建下属公司等存在的问题及深层次原因，中国能源报将继续进行跟踪报道。

朱军平 吴起龙